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發(fā)布日期：2026-01-26 16:11:00 來源：濟(jì)南城市建設(shè)集團(tuán)
編者按：
為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會精神，把學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好黨的二十屆四中全會精神作為當(dāng)前和今后一個時期的重大政治任務(wù)，集團(tuán)宣傳平臺特開設(shè)“學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會精神”專欄，選取人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、央視網(wǎng)、學(xué)習(xí)強國等權(quán)威媒體平臺的相關(guān)內(nèi)容定期推送，以權(quán)威深度、生動新穎的內(nèi)容和形式，在集團(tuán)廣大干部職工中迅速興起學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十屆四中全會精神的熱潮，推動全會精神深入人心、落地見效。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確提出“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，發(fā)揮重點區(qū)域增長極作用，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。”這一重大部署首次將四大國家戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)性整合，強調(diào)通過戰(zhàn)略疊加釋放協(xié)同效應(yīng)，這是確保“十五五”時期有效發(fā)揮承前啟后功能的必然要求，也是新時代優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必要舉措。
兩重意義 四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略疊加
黨的二十屆四中全會將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提升至國家戰(zhàn)略全局的重要位置，四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的疊加部署并非簡單的政策排列，而是基于我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新階段的戰(zhàn)略需求，對于確保各類區(qū)域戰(zhàn)略實施效果和區(qū)域戰(zhàn)略整體實施效果均具有重大意義。
一方面，發(fā)揮四大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)有利于確保各類區(qū)域戰(zhàn)略的實施效果。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央先后提出一系列與空間格局優(yōu)化相關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略，為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程的順利推進(jìn)提供了強大空間支撐。然而，由于這些戰(zhàn)略在空間范圍上存在交叉、在功能定位上存在密切聯(lián)系，理順區(qū)域戰(zhàn)略關(guān)系對確保區(qū)域戰(zhàn)略效果就尤為重要。如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的功能定位聚焦于縮小區(qū)域差距，涵蓋整個國家全部區(qū)域;區(qū)域重大戰(zhàn)略的功能定位體現(xiàn)為培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，涵蓋京津冀、長江流域、粵港澳大灣區(qū)、長三角地區(qū)和黃河流域;主體功能區(qū)戰(zhàn)略的功能定位是通過明確不同類型國土空間功能定位從而為高質(zhì)量發(fā)展提供藍(lán)圖，涵蓋全部國土空間;新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以城市為作用對象，其功能定位體現(xiàn)于為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更為強大的載體。顯然，面對這種空間交叉、功能相關(guān)的戰(zhàn)略布局，發(fā)揮四大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)將是通過理順區(qū)域關(guān)系和戰(zhàn)略關(guān)系從而確保各類戰(zhàn)略實施效果的重要前提。
另一方面，發(fā)揮四大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)有助于確保區(qū)域戰(zhàn)略整體實施效果。加快構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系是我國區(qū)域發(fā)展的總體目標(biāo)。顯然，實現(xiàn)這一目標(biāo)不可能僅僅依靠某一類區(qū)域戰(zhàn)略，而必須同時發(fā)揮不同類型區(qū)域戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，而這恰恰要求同時發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)。從區(qū)域發(fā)展總體目標(biāo)與四大戰(zhàn)略耦合路徑的關(guān)系看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在起點層面明確了不同區(qū)域的發(fā)展定位，奠定了高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局形成的制度基礎(chǔ)。區(qū)域重大戰(zhàn)略則立足增長極地區(qū)，通過發(fā)揮增長極地區(qū)的輻射帶動能力來提高發(fā)展效率，為高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。伴隨著增長極地區(qū)的率先發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差距不可避免地會逐漸擴大，這一階段就需要區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮相應(yīng)作用，為高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局提供動力保障。在此基礎(chǔ)上，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略堅持以人為本，將確保我國區(qū)域和城市發(fā)展的方向契合人民的美好生活需要，是實現(xiàn)最終共同富裕目標(biāo)的必然支撐。
“1+1=1” 發(fā)揮四大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的根本前提
實現(xiàn)“1+1=1”，其含義是“一體化”，只有真正實現(xiàn)區(qū)域間的要素流動一體化、制度規(guī)則一體化、公共服務(wù)一體化，各區(qū)域戰(zhàn)略的空間效應(yīng)才具有深度融合的可能。
從本質(zhì)看，區(qū)域戰(zhàn)略疊加的對象是各戰(zhàn)略的空間效應(yīng)，倘若區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局存在明顯的地方割裂和市場保護(hù)，這些戰(zhàn)略的空間效應(yīng)就難以被融合和疊加。因此，發(fā)揮四大戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，首要前提就是要實現(xiàn)高水平的區(qū)域一體化，通過真正實現(xiàn)區(qū)域間的要素流動、制度規(guī)則、公共服務(wù)等一體化，促進(jìn)各區(qū)域戰(zhàn)略的空間效應(yīng)的深度融合。從當(dāng)前制約我國區(qū)域一體化的諸多因素看，未來應(yīng)加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，堅決破除制約全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的卡點堵點，為區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的發(fā)揮奠定制度基礎(chǔ)。
一是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通?；A(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是區(qū)域一體化的必然要求。在“硬連通”上，加快推動交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的跨區(qū)域協(xié)同建設(shè)，推進(jìn)跨區(qū)域跨流域大通道建設(shè)，完善城市群城際鐵路網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌布局全國一體化算力網(wǎng)絡(luò)國家樞紐節(jié)點。在“軟聯(lián)通”上，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)的跨區(qū)域協(xié)同，擴大政務(wù)服務(wù)跨省通辦范圍，實現(xiàn)醫(yī)保、教育、人才職稱等領(lǐng)域的跨省共享共認(rèn)，降低要素流動的制度性成本，為合作分工提供堅實支撐。
二是要推動要素市場一體化縱深發(fā)展。聚焦勞動力、土地、數(shù)據(jù)等核心要素，推動各要素市場從區(qū)域分割向全國統(tǒng)一貫通轉(zhuǎn)型。在勞動力領(lǐng)域，深化戶籍制度改革，消除勞動力流動的身份限制與待遇差異。在土地領(lǐng)域，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，完善建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制。在數(shù)據(jù)領(lǐng)域，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、交易流通和安全保護(hù)規(guī)則。以核心要素市場的縱深一體化，讓生產(chǎn)要素依據(jù)市場規(guī)律自由流動、高效配置，為四大戰(zhàn)略疊加形成有機整體奠定要素基礎(chǔ)，真正打破“一畝三分地”的思維定式。
三是強化制度規(guī)則協(xié)同。制度規(guī)則的一致性是一體化發(fā)展的重要標(biāo)志，也是消除戰(zhàn)略沖突的關(guān)鍵保障。要以全國統(tǒng)一大市場建設(shè)為導(dǎo)向，推進(jìn)各區(qū)域在市場基礎(chǔ)制度、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同銜接。深入落實公平競爭審查制度，全面覆蓋各類政策措施，堅決清除妨礙要素自由流動、限制市場競爭的地方保護(hù)政策。在核心領(lǐng)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一監(jiān)管，搭建全國統(tǒng)一監(jiān)管信息共享平臺，實行聯(lián)合執(zhí)法，維護(hù)全國統(tǒng)一市場競爭秩序，推動區(qū)域發(fā)展從單打獨斗轉(zhuǎn)向齊心協(xié)力。
“1+1＞2” 發(fā)揮四大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的根本路徑
實現(xiàn)“1+1>2”，其含義是“事半功倍”，旨在通過區(qū)域戰(zhàn)略之間的規(guī)劃協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新協(xié)同，讓四大戰(zhàn)略在疊加過程中產(chǎn)生“1+1>2”的規(guī)模效應(yīng)，確保疊加效應(yīng)充分發(fā)揮。
強化區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃協(xié)同。規(guī)劃是支撐區(qū)域戰(zhàn)略實施過程乃至決定區(qū)域戰(zhàn)略實施效果的關(guān)鍵因素。由于區(qū)域戰(zhàn)略數(shù)量眾多，不同區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃倘若缺乏深度協(xié)同并各搞一套，很容易讓區(qū)域戰(zhàn)略相互沖突。從規(guī)劃的內(nèi)容看，不同區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃應(yīng)努力在時間區(qū)間、空間范圍、實施環(huán)節(jié)、政策工具、承載主體等要素上實現(xiàn)高度協(xié)同，做到在周期上匹配、在空間上耦合、在路徑上銜接、在功能上互補，真正為區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的發(fā)揮奠定堅實的制度基礎(chǔ)。
強化區(qū)域戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)協(xié)同。區(qū)域戰(zhàn)略旨在通過優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局尤其是產(chǎn)業(yè)空間分工格局來提高個體區(qū)域發(fā)展水平和整體區(qū)域發(fā)展效率。因此，產(chǎn)業(yè)協(xié)同是決定區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的重要載體。一方面，應(yīng)引導(dǎo)各地立足國土空間功能定位，找準(zhǔn)自身比較優(yōu)勢，立足全國發(fā)展大局和行業(yè)發(fā)展趨勢找到適合自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，加快形成各有所長、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)分工格局，避免地區(qū)過度“內(nèi)卷”和無序競爭。另一方面，統(tǒng)籌區(qū)域一體化和產(chǎn)業(yè)鏈政策，在區(qū)域戰(zhàn)略內(nèi)部區(qū)域引導(dǎo)各地區(qū)依據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)的實際特征和發(fā)展需要進(jìn)行深度分工，加快形成聯(lián)系緊密、深度合作的產(chǎn)業(yè)分工體系，增強整個區(qū)域的競爭優(yōu)勢。
強化區(qū)域戰(zhàn)略的創(chuàng)新協(xié)同。作為第一發(fā)展動力，創(chuàng)新協(xié)同是確保區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的關(guān)鍵支撐。一方面，應(yīng)打破創(chuàng)新資源的區(qū)域分割，以區(qū)域重大戰(zhàn)略中的創(chuàng)新高地為核心，構(gòu)建跨區(qū)域、多層次的創(chuàng)新協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，推動創(chuàng)新資源跨區(qū)域共享，促進(jìn)創(chuàng)新人才自由流動和知識成果共享。另一方面，應(yīng)完善跨區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同機制，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍難題和核心難題為方向，聚焦區(qū)域科研創(chuàng)新資源開展聯(lián)合攻關(guān)，促進(jìn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈深度融合，提升整個地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈核心競爭力，為區(qū)域戰(zhàn)略疊加提供持續(xù)的創(chuàng)新動力。
“1＞1” 發(fā)揮四大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的根本保障
實現(xiàn)“1>1”，其含義是“帕累托改進(jìn)”，旨在通過構(gòu)建差異化、補償化的政策體系，確保各個區(qū)域在戰(zhàn)略疊加中都能獲得發(fā)展收益，避免出現(xiàn)強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng)。由于不同區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦存在顯著差異，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，必然會導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展利益格局出現(xiàn)重大調(diào)整，甚至?xí)霈F(xiàn)部分地區(qū)發(fā)展利益短期下降的情形，如果缺乏足夠合理和穩(wěn)定的利益共享機制，任由部分地區(qū)發(fā)展利益下降，最終不僅會影響相關(guān)區(qū)域參與區(qū)域戰(zhàn)略的積極性，也會對區(qū)域戰(zhàn)略的實施效果產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，聚焦區(qū)域發(fā)展利益這一指標(biāo)，確保所有區(qū)域的發(fā)展利益均有所增加，將是發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的重要支撐。
加快建立差異化區(qū)域政策體系。一方面，地方考核政策應(yīng)差異化。依據(jù)不同區(qū)域功能定位和發(fā)展階段，構(gòu)建分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的政策體系。優(yōu)化地方考核評價機制，摒棄“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，對城市化地區(qū)強化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自主創(chuàng)新考核，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點考核糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重點生態(tài)功能區(qū)突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另一方面，地方發(fā)展政策應(yīng)差異化。依據(jù)國土空間功能定位制定差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦法，從產(chǎn)業(yè)選擇、稅收優(yōu)惠、要素保障等方面出臺有力舉措，引導(dǎo)各地發(fā)展體現(xiàn)地區(qū)特點和比較優(yōu)勢的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。與此同時，加大對限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，支持基本公共服務(wù)均等化和生態(tài)保護(hù)。
加快完善多元化生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制是平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的關(guān)鍵，但目前存在責(zé)任邊界模糊、補償方式單一等突出短板。一方面，要夯實制度基礎(chǔ)解決“誰來補、補什么”的問題。建立跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)清單制度，明確中央與地方、保護(hù)地與受益地的責(zé)任邊界，同時將流域、森林、濕地、耕地等納入補償體系，科學(xué)探索跨區(qū)域生態(tài)補償基金。另一方面，要激活市場動能解決“怎么補、補得久”的問題。推廣產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等模式，發(fā)展碳匯交易、生態(tài)券等市場化補償工具，最終實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。
加快健全區(qū)域利益補償機制。區(qū)域利益補償機制是確保區(qū)域利益格局平衡的關(guān)鍵支撐。面對區(qū)域戰(zhàn)略實施后對各區(qū)域利益帶來的不同沖擊，應(yīng)結(jié)合各區(qū)域發(fā)展實際和發(fā)展訴求，建立有效、科學(xué)、合理、規(guī)范的區(qū)域利益補償機制，明確區(qū)域利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)，對區(qū)域戰(zhàn)略實施周期內(nèi)的區(qū)域利益變化進(jìn)行全面和系統(tǒng)監(jiān)測，對受區(qū)域戰(zhàn)略影響較大的區(qū)域，可從產(chǎn)業(yè)定向轉(zhuǎn)移、公共產(chǎn)品傾斜、生產(chǎn)要素保障、財政轉(zhuǎn)移支付提高等方面建立特定的利益補償機制，鼓勵和引導(dǎo)區(qū)域更積極、更主動參與區(qū)域戰(zhàn)略。
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